民政部關于對《居家養(yǎng)老上門服務基本規(guī)范》行業(yè)標準公開征求意見的通知

《居家養(yǎng)老上門服務基本規(guī)范》

國家標準編制說明

一、任務來源

本標準由民政部提出，全國社會福利服務標準化技術委員會（SAC/TC 315）歸口，項目計劃號為20211124-T-314。標準的主要起草單位為北京市民政局、北京市老齡產業(yè)協(xié)會、天頤中服老齡產業(yè)服務（北京）有限公司、東亞新華集團康養(yǎng)中心有限公司、北京中景康醫(yī)療科技有限公司、泰康之家（北京）投資有限公司、福建廈門智宇信息技術有限公司、安徽六安市葉集區(qū)益佳老年服務中心、北京首開寸草養(yǎng)老服務有限公司、北京寸草關愛管理咨詢有限公司、安徽合肥市蜀山區(qū)佰家伴居家養(yǎng)老服務中心、廣東省老齡產業(yè)協(xié)會、光大養(yǎng)老健康產業(yè)發(fā)展有限公司、河南好佳老年服務中心。主要起草人待定。

二、制定標準的目的和意義

國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，2021年末我國60周歲及以上人口26736萬人，占比18.9%。預計到2030年，中國60歲以上老年人數(shù)量將達到3.7億，占總人口約25.5%。按照國際慣例，60周歲以上人口占總人口比例達到10%即進入老齡化社會，10%-20%之間屬于輕度老齡化,目前我國正在邁入中度老齡化階段。積極應對人口老齡化，事關國家發(fā)展全局?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定，“國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系”，“為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務”。居家養(yǎng)老是我國絕大多數(shù)老年人最容易接受的養(yǎng)老方式，制定出臺居家養(yǎng)老上門服務標準十分必要且有客觀基礎。

本標準的目的和意義在于：

（一）貫徹落實國家政策規(guī)劃，提升居家養(yǎng)老服務品質的要求

 黨中央、國務院高度重視居家養(yǎng)老服務工作，先后制定出臺了一系列支持政策和舉措：2016年，中央財政支持部分重視養(yǎng)老服務業(yè)、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老做得好的地區(qū)進行試點；2017年，國務院發(fā)布“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃，明確2020年的目標是以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系更加健全；2018年，國務院辦公廳發(fā)布了關于促進“互聯(lián)網+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見等多個文件，推動智慧健康居家養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展和應用推廣；2019年，中共中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，提出要提升居家社區(qū)養(yǎng)老品質，建立完善支持居家社區(qū)養(yǎng)老的政策體系；2021年，中共中央、國務院頒布了《關于加強新時代老齡工作的意見》，明確提出構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系和健康支撐體系；依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎的多樣化養(yǎng)老服務。特別后兩個文件是近期我國應對人口老齡化的綱領性文件，為做好新時代居家養(yǎng)老服務工作提供了重要指南。

（二）規(guī)范居家養(yǎng)老服務供給，促進養(yǎng)老服務市場健康發(fā)展的需求

 近年來，隨著社會需求的不斷發(fā)展和支持政策的逐步完善，我國居家養(yǎng)老服務市場發(fā)展迅速，開展居家養(yǎng)老上門服務的各類機構不斷增多，但整體而言仍處于起步發(fā)展階段，機構的服務和管理規(guī)范化水平不高。一是相關服務機構大多實力不強，規(guī)模較小，運營管理經驗不足，缺乏統(tǒng)一的管理和服務標準，容易出現(xiàn)服務質量監(jiān)管缺失等問題；二是相關機構服務內容通常較為單一，對周邊社區(qū)服務資源的整合程度也不高，客觀上制約了居家養(yǎng)老上門服務行業(yè)的發(fā)展；三是行業(yè)工資報酬較低，難以吸引專業(yè)人士進入，從業(yè)人員普遍缺乏系統(tǒng)化和標準化的培訓，導致服務水平參差不齊。因此，制定全國統(tǒng)一的居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范，將有利于提升從業(yè)機構的經營管理水平和從業(yè)人員的服務規(guī)范化水平，從而促進居家養(yǎng)老上門服務業(yè)的健康發(fā)展。另外，民政部和國家發(fā)改委在2021年印發(fā)的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，我國將著力發(fā)展家庭養(yǎng)老床位。比如北京市僅海淀區(qū)到2021年8月底就已建成21495張，南京市到2021年全市建成家庭養(yǎng)老床位5701張，武漢市提出2022年將新增家庭養(yǎng)老床位3000張。家庭養(yǎng)老床位在各地的普遍建設，將推動各類專業(yè)化養(yǎng)老服務進一步向家庭延伸。在此背景下，通過標準來促進居家養(yǎng)老上門服務的規(guī)范管理和規(guī)范服務，不斷完善服務內容和強化服務監(jiān)管，對整個行業(yè)的健康發(fā)展就顯得更加必要。

（三）滿足居家老年人服務需求，增加老年人服務可選擇性的必然要求

伴隨人口老齡化、高齡化和家庭小型化的不斷發(fā)展，我國九成以上的老年人都會選擇“居家養(yǎng)老”方式，制定全國統(tǒng)一的居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范，將為保障居家養(yǎng)老服務水平，提高老年人生活質量發(fā)揮積極作用。首先，標準有助于促進居家養(yǎng)老上門服務機構的規(guī)范化建設，確保管理有效、服務安全的養(yǎng)老服務機構來滿足老年人的居家養(yǎng)老需求，促進老年人對居家養(yǎng)老上門服務的信心和消費意愿。其次，標準有助于服務機構不斷完善服務項目和內容，真正從老年人的實際需求出發(fā)，提供包括生活照料、委托代辦等普通服務和康復護理、心理慰藉等專業(yè)服務在內的全方位服務，滿足老年人多樣化、個性化的養(yǎng)老服務需求。再次，標準有助于服務機構不斷規(guī)范和優(yōu)化服務流程，切實保障居家養(yǎng)老的老年人獲得便捷、高效、安全、舒適的養(yǎng)老服務，促進社會的公平和諧。此外，標準還有助于養(yǎng)老機構創(chuàng)新服務方式，打破“圍墻”，把機構專業(yè)的照護服務送到老年人家中，實現(xiàn)院內院外資源共享，全面提升老人的幸福感，改善老年人的生活質量。
 

（四）地方性居家養(yǎng)老服務規(guī)范為國標制定打下良好的基礎
 

近年來，為規(guī)范提升居家養(yǎng)老服務質量，據不完全統(tǒng)計，全國已有22個省市自治區(qū)陸續(xù)制定出臺了上百個地方性居家養(yǎng)老服務規(guī)范。其中比較有代表性的是北京市，2015年北京市在全國率先出臺了《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，明確要滿足居住在家老年人的社會化服務需求，并制定服務規(guī)范和標準，加強養(yǎng)老服務市場監(jiān)管。2018年北京市相繼發(fā)布了《北京市居家養(yǎng)老服務規(guī)范 第1部分：通則》等7項居家養(yǎng)老服務地方標準。截止2021年，北京市居家養(yǎng)老服務系列地方標準已經發(fā)布12項，內容基本涵蓋了居家養(yǎng)老上門服務的主要服務項目。相關標準發(fā)布以后，北京市首先對各區(qū)民政局的養(yǎng)老工作管理人員進行宣傳培訓，確保管理人員理解標準化工作和標準具體內容；其次選取東城、海淀、石景山和豐臺等區(qū)開展貫標工作，組建了標準實施督導組，圍繞管理規(guī)章制度、人事組織結構、設施設備配置、服務流程可視化、員工服務標準化、服務老人滿意度等6個方面對標準實施情況進行指導和監(jiān)督檢查。養(yǎng)老服務機構普遍反映相關標準范圍明確，內容操作性強，比較符合目前北京市居家養(yǎng)老服務的實際情況，老年人對標準化服務的滿意度高。目前，相關標準的實施情況已經計入北京市養(yǎng)老服務驛站的星級評定評分標準中。因此，以北京市居家養(yǎng)老服務規(guī)范為基礎，并參考全國各地已經發(fā)布實施的地方標準，在此基礎上制定全國統(tǒng)一的居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范，將有利于促進行業(yè)政策法規(guī)落實、整體提升我國居家養(yǎng)老上門服務的質量水平，確保全國老年人同享規(guī)范化的居家養(yǎng)老上門服務。
 

三、主要編寫過程
 

（一）起草標準草案。2019年，按照民政部的建議，北京市民政局和北京市老齡產業(yè)協(xié)會的相關工作人員將當時已發(fā)布的7項北京市居家養(yǎng)老服務規(guī)范進行了初步整合，形成了《居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范》國標申報草案。
 

（二）申報國標立項。2020年10月，就《居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范》的立項申請進行了專家論證。2021年5月，國家標準化管理委員會關于下達2021年第一批推薦性國家標準計劃及相關標準外文版計劃的通知（國標委發(fā)〔2021〕12號）中，正式將“居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范”列入國家標準制定計劃，項目計劃號：20211124-T-314，項目周期：24個月。
 

（三）開展項目調研。獲得國標立項后，北京市民政局和北京市老齡產業(yè)協(xié)會牽頭組建了標準編制起草組，制定了工作計劃，召開了項目啟動會，2021年11月完成了標準編制項目調研工作。起草組共收集了中央各部委、各省民政局出臺的有關政策文件50個，收集各省市居家養(yǎng)老服務條例35個，居家養(yǎng)老相關國家、行業(yè)、地方標準72個，以及14家從事居家養(yǎng)老上門服務企業(yè)的做法。
 

（四）完成初稿撰寫。2021年12月底，起草組在對調研材料進行分析整理的基礎上，召開標準征求意見稿修改座談會，討論明確了初稿的撰寫思路：一是將居家養(yǎng)老上門服務的實施主體由“服務組織”修改為“服務機構”；二是將各地普遍開展的24個居家養(yǎng)老上門服務項目歸納提煉為10類服務項目；三是針對每類服務項目主要從內容、操作環(huán)節(jié)、安全性和特殊性等方面提出一些基本要求。
 

（五）完成征求意見稿。2022年1月，在全國社會福利服務標準化技術委員會2021年年會上，起草組向與會專家匯報了標準初稿內容。會議對標準撰寫的顆粒度提出兩種意見：一種意見認為標準應針對每類服務項目提出更加明確細化的要求；另一種觀點認為標準內容不宜過細，明確服務項目的種類及主要內容即可。起草組經討論考慮采納第二種觀點，并對“服務內容”進行了簡化，對“服務流程”進行了重新梳理。
 

2022年5月，起草組再次召開專家研討會，專家建議將標準名稱修改為“通則”，并圍繞服務安全與風險問題對服務項目和服務流程進行重新梳理。會后，起草組按照專家意見對標準進行了修改，建議將名稱改為“居家養(yǎng)老上門服務通則”。2022年9月2日，標委會召開標準座談會，民政部養(yǎng)老服務司養(yǎng)老服務促進處領導有關人員參會，并和起草組重新明確了標準的應用范圍。專家對標準框架無不同意見，同時考慮到與后期居家養(yǎng)老服務標準形成體系，建議將標準名稱改為“居家養(yǎng)老上門服務基本規(guī)范”；逐字修改了術語定義內容；對服務人員的要求進行分類；增加和修改了其他條款要求；建議借鑒即將出臺的《家庭養(yǎng)老床位》內容等。會后起草組按上述要求對標準進行了修改，形成了征求意見稿。
 

四、標準編制原則、編制思路及主要內容
 

（一）編制原則

 為實現(xiàn)提升全國居家養(yǎng)老上門服務行業(yè)規(guī)范性水平、推動新時期養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的目的，標準編寫主要堅持了協(xié)調性、普適性和導向性的原則。
 

1、協(xié)調性原則：標準參考了《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》等養(yǎng)老政策文件和相關省市養(yǎng)老服務條例的內容和提法，并注意與現(xiàn)行法律法規(guī)和相關標準協(xié)調一致。
 

2、普適性原則：標準在充分調查研究的基礎上，主要從全國31個省市自治區(qū)開展的居家養(yǎng)老上門服務項目中提煉出具有相對普遍共性的服務項目，盡可能確保標準內容在全國各地都能得到貫徹實施。
 

3、導向性原則：標準在預期可達到的前提下，主要采用了北京、廣州等發(fā)達地區(qū)的做法和經驗，同時也兼顧到欠發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)實情況，通過個別前瞻性的條款體現(xiàn)對行業(yè)發(fā)展的引導作用。
 

（二）編制思路
 

該標準是全國首個居家養(yǎng)老上門服務的標準，對國家居家養(yǎng)老服務的發(fā)展應該起到全局指導性的重要作用。因此，本標準的制定，既需要著眼于當前，客觀審視居家養(yǎng)老上門服務市場目前面臨的實際情況，又需要考慮到居家養(yǎng)老市場的未來。
 

起草組認為，居家養(yǎng)老上門服務市場目前處于起步階段，各省市的發(fā)展差異較大，尚沒有建立完善的規(guī)范和管理制度，同時，隨著中國老齡化的加劇，居家養(yǎng)老上門服務的需求將會激增，市場的發(fā)展?jié)摿薮?，因此標準的制定要對未來發(fā)展和環(huán)境變化有一定的準備，又要切合市場發(fā)展的實際，穩(wěn)步推進，體現(xiàn)出行業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。
 

（三）主要內容
 

本標準對居家養(yǎng)老上門服務的總體要求、服務內容、服務流程、服務評價與改進等進行了要求，適用于服務機構為居家老年人提供的上門服務。
 

第三章“術語和定義”對“居家養(yǎng)老上門服務”等進行了定義。在綜合《中共中央、國務院關于加強新時代老齡工作的意見》、《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》等最新政策文件的提法，以及各省市居家養(yǎng)老服務條例對居家養(yǎng)老服務相關要求的基礎上，標準規(guī)定了居家養(yǎng)老上門服務的實施主體是服務組織，服務對象為居家老年人，服務內容是日常身體機能維護、心理健康支持、環(huán)境改善等相關的服務活動。
 

第四章“總體要求”中對服務組織、服務人員和服務管理提出了規(guī)范性要求。關于服務組織，主要圍繞服務提供者的資質、人力資源和基本軟硬件條件提出要求；關于服務人員的要求，主要圍繞技能和基本知識、身體健康資質、服務行為與態(tài)度等基本要求，以及管理人員和專業(yè)技術人員的特殊要求等方面提出要求；關于服務管理，主要圍繞管理制度、崗位規(guī)范、安全應急等提出要求。
 

第五章“服務內容”主要規(guī)定了居家養(yǎng)老上門服務的服務項目和內容。這部分內容的確定基于起草組有關中央各部委和地方民政部門出臺的有關政策文件、各省市居家養(yǎng)老服務條例和居家養(yǎng)老相關標準的調研。起草組首先收集了全國各地開展的居家養(yǎng)老服務項目，其次從中整理出普遍性較強的服務項目24項（生活照料、助餐、助醫(yī)、助潔、助浴、助急、助行、康復護理、精神慰藉、健康管理、巡視探訪、法律援助、代辦代購、安寧療護、教育培訓、便民、輔具配置與租賃、適老化改造、托養(yǎng)、中醫(yī)保健養(yǎng)生、呼叫、文體娛樂、轉介、家庭養(yǎng)老床位），最后根據定義中對上門服務的范圍限定，總結出9項居家養(yǎng)老上門服務項目，分別為：生活照護服務、餐飲服務、清潔服務、委托代辦服務、安全巡視服務、健康管理服務、康復輔助服務、精神慰藉服務、適老化改造服務。9項服務在居家養(yǎng)老服務相關標準和各地居家養(yǎng)老服務條例中的出現(xiàn)情況，見附件1。
 

第六章“服務流程”將居家養(yǎng)老上門服務主要分為咨詢、評估、制定方案、簽訂服務協(xié)議、服務準備、預約與上門、服務實施、服務回訪等8個共性環(huán)節(jié)，并分別對每個環(huán)節(jié)提出了規(guī)范化要求。
 

第七章“服務評價與改進”提出了居家養(yǎng)老上門服務的評價要求，并對上門服務的評價、監(jiān)督和滿意度調查提出了基本要求。
 

五、采用國際標準或國外先進標準的目的、意義和一致性程度，我國標準與被采用標準的主要差異及其原因；以及與國際、國外同類標準水平的對比情況
 

未采用國際標準和國外先進標準，經查詢，未發(fā)現(xiàn)國內外同類標準。
 

六、與我國的有關的現(xiàn)行法律、法規(guī)和相關強制性標準的關系
 

本標準內容與國家法律、法規(guī)和行業(yè)標準及衛(wèi)生系統(tǒng)相關規(guī)定未見有沖突之處。
 

七、重大分歧意見的處理經過和依據
 

該標準立項名稱為《居家養(yǎng)老上門服務規(guī)范》，但起草組在標準撰寫過程中發(fā)現(xiàn)，全國各地的社會經濟發(fā)展水平參差不齊，居家養(yǎng)老上門服務開展情況差異較大，在當前的情況下不宜對各地的居家養(yǎng)老上門服務提出統(tǒng)一技術要求。經專家研究和討論，申請將標準名稱修改為《居家養(yǎng)老上門服務基本規(guī)范》，內容上主要提出適合開展居家養(yǎng)老上門服務的服務項目，并圍繞各服務項目在服務流程上的共性提出原則性要求。
 

八、作為強制性標準或推薦性標準的建議
 

根據《中華人民共和國標準化法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，建議該標準作為推薦性國家標準發(fā)布實施。
 

九、貫徹標準的要求和措施建議
 

由民政部制定相關政策并采取措施以推動標準的宣貫實施工作，在全國居家養(yǎng)老服務組織范圍內開展宣傳和貫標培訓，選擇不同區(qū)域的合適的服務組織開展試點，并提供標準實施的配套資金。